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关于补贴的几点认识

发布日期:2019-06-26 点击次数: 字体:

刘尚希 傅志华 李成威 于雯杰

2019年第14期(总第626期)

十大黑彩平台排名              二○一九年六月十四日


2019年4月11日,世界贸易组织争端解决机构通过了上诉机构于3月28日作出的关于欧盟诉美国补贴波音公司一案(DS353)的裁定报告,认定美国违反WTO补贴规则,给予波音公司不当补贴,包括华盛顿州的政府采购合同、税收优惠项目、研发项目以及南卡罗来纳州的就业税收减免政策等均属于非法补贴,对空客公司造成了经济损害。编号为DS353的该起欧美贸易纠纷案于2005年因欧盟的起诉而设立,但迟迟没有裁决,直至2019年3月28日上诉机构第二次作出了裁决报告。2019年4月17日,根据WTO的最终裁定,欧盟公布了约200亿美元美国商品初步清单公开征求意见,欧盟将对清单内产品加征关税以报复美国补贴波音。如何看待美国对波音公司的补贴?又如何看待欧盟诉美国及美国败诉?这涉及到对补贴的深层次认识。

一、补贴问题的核心是如何看待国家战略与国际公平竞争的关系

(一)财政补贴首先服从于国家战略

从政府与市场关系的角度看,财政补贴着眼于化解市场主体面临的公共风险,这些公共风险也是国家战略实现过程中面临的风险。因此,从一国的角度看,财政补贴是服从于国家战略的。在德国《国家工业战略2030》中,有一段意味深长的表述,高度赞扬中国的做法:“在工业政策方面一个特别成功的国家是中国,……这一战略将市场经济原则与积极主动的国家政策结合起来,到目前为止已证明是最成功的。具有国际地位的公司已经在中国涌现,未来几年,这些公司可能垄断整个工业领域的技术,从而导致国际竞争大获成功。”这段话表明德国对政府运用补贴手段支持产业发展以实施国家战略的做法是高度认同的,而且他们也准备进一步强化这种做法。

(二)财政补贴也要考虑国际公平竞争

从事国际交往和国际贸易,确实需要大家共同遵守的惯例或准则,这也是维护国际贸易秩序的需要。在全球化的背景下,建设“人类命运共同体”也需要让渡部分国家主权。WTO《补贴与反补贴措施协定》(以下简称SCM协定)中关于补贴的分类通常被认为是国际惯例。乌拉圭回合将补贴分为禁止性的补贴(“红灯”)、可申诉的补贴(“黄灯”)和不可申诉的补贴(“绿灯”)。对于禁止性的补贴,各成员方既不应授予、也不应维持这种补贴。根据SCM协定规定,对于可申诉补贴,申诉方必须证明补贴对其利益造成了不利影响,否则该补贴就是允许的。反过来讲,一般性地禁止使用对其他成员方利益造成不利影响的补贴。不利影响有三种:损害(Injury)、严重损害(Serious Prejudice)、对GATT1994利益的抵消或减损(Nullificationor Impairment)。建立一套多边救济机制,以允许成员方对造成不利影响的补贴采取应对措施,这相对于前WTO体制而言是一个重大进步。然而仍然存在的困难是:在多数案件中需要申诉成员方证明由补贴产生的不利贸易影响,需要进行大量的事实分析,在某些案件中专家组可能会觉得困难。欧盟诉美国补贴波音公司一案(DS353)2005年设立,2019年才最终裁定,长达14年之久,可见时间之漫长、道路之曲折。虽然败诉,但美国已经通过补贴达到了支持波音公司发展的目标,美国为败诉付出的代价远远低于所得到的利益。

由于WT0这一规则的遵从度较低,有些规定含糊不清,争议处置效率较低,美欧日已明显表示对现有规则的不满,提议改革WT0机制,欧盟在其WT0改革方案以及美日欧关于贸易三方联合申明中提出,要制定新的规则,进一步加严。美日欧准备从以下三个方面加严纪律:一是提高透明度,对没有通报或被反通报的补贴将被推定为造成严重损害的补贴,除非未通报成员能够证明没有损害。二是扩大公共机构范围,可能要把一些履行政府职能或推进政府政策,或政府拥有实质性控制权的国有企业纳入公共机构范围,如政府或政府控制的投资基金在非商业条件下的股本投资、非商业性债转股、金融类支持政策等。三是把“禁止性补贴”范围扩大,比如将造成产能过剩的补贴、直接债务免除等纳入禁止性补贴。美日欧的主张更多地代表发达国家的利益,如何在WTO规则修改中体现发展中国家的诉求,值得认真研究。

(三)国家战略与国际公平竞争目标可能存在冲突,如何协调存在争议

理论上,补贴是政府化解公共风险的一种手段,服从于国家战略。但实施补贴可能会对国际间的公平竞争产生影响。不管何种形式的补贴,都会降低一国商品的相对价格,使其在国际竞争中居于有利地位,从而对其他国家带来不利影响。补贴作为一国政府干预经济的手段,国际社会是否需要制定规则对此予以限制或禁止,这个问题一直存在争议。其实,从不同的角度对这个问题进行考虑,会得出不同答案。从国际公平的角度看,国际社会对补贴进行限制或禁止是防止不公平竞争的必要措施,但从国际法的角度看,经济主权原则是各国可以自由行使补贴的法律依据,国际规则无权干涉;从发展经济学的角度看,战略性理论是各国进行补贴的有力依据,补贴对于支撑国家发展具有必要性。每个国家的发展战略、发展模式、发展阶段都存在重大差别,不能用一个标准来衡量各国的补贴。因此结论是:关于补贴问题,国际社会需要对补贴进行规范,但应坚持共同但有区别的责任原则(这是人类应对气候变暖的国际谈判确立的一项重要原则,适用于补贴问题),需要对各国的补贴行为区别对待

二、就补贴而言,国际之间从来就没有绝对公平,维护国家利益是第一原则

从欧盟诉美国补贴波音公司一案可以看出,美国明明知道补贴波音公司是破坏国际规则和违背国际公平竞争原则,但依然实施补贴,这是基于美国国家利益的根本考虑。

(一)各国的国家利益和战略有差异,导致补贴总量与补贴集中领域不同

比如,美国是净进口国,高新技术是发展的重点,注重知识产权的保护;德国是净出口国,制造业发达,有强大的国际竞争力,是出口的重点;日本二战后经济发展以出口为导向,外向型经济是其重点,工业制成品在国际市场竞争力较强。

可以发现,发达经济体的经济结构中,德国和日本是工业占比较高的两个国家,这两个国家的补贴相对要高于美国。特别是德国,工业是发展的优势产业和出口的主力,因此德国联邦政府补贴中对工业和贸易的补贴最高,超过补贴总额的一半,包括创新成本的税收优惠、发电享受能源税优惠、制造业等部分行业享受电力税优惠等。比较而言,美国早期对航空航天产业的补贴额较高,但最近几年发生了变化,美国对其他能源和燃料行业的补贴最高,占补贴总额的一半左右,其中主要是对可再生能源的补贴。美国第二大补贴是对农业的补贴,约占补贴总额的四分之一。

(二)处在全球经济循环的不同地位,中国的补贴体系与西方发达国家必然存在重大差别

在当前世界经济体系中,构成了以西方发达国家为市场、以中国等新兴经济体为生产地、以资源富集国为资源来源地的经济循环格局。在这种格局下,中国作为经济循环的生产地,与西方发达国家作为经济循环的市场目的地之间存在重大的差别。中国制造业的发展既是中国的国家利益之所在,也是经济全球化的必然结果。因此,中国的补贴体系、补贴范围和补贴标准等与西方发达国家必然存在重大的差别。对重大领域制造业发展适当补贴体现国家战略要求,不能由于西方说反对就取消。在补贴体系的重构中,必须充分考虑自身的国情,坚持在核心利益上不能让步

三、西方在重拾产业政策,补贴将成为其重要政策手段

(一)西方国家开始重新重视产业政策与补贴的作用

不少西方媒体最近都报道了欧盟正在重拾产业政策的消息,表明欧盟趋向于接受法国建议,利用欧洲范围内的产业政策重振欧盟工业,加强欧洲经济复苏的基础。2019年2月,德国发布《国家工业战略2030》,提出“国家工业战略2030”基于可靠的、经过检验的社会市场经济原则,制定了相应标准以证明或否定特殊情况下国家行为的必要性。这有助于有效地限制国家干预,但如果有更高层面的经济考虑需要国家干预,则可以赋予其合法性。德国《国家工业战略2030》旨在与工业利益相关者一道,努力确保或重夺所有相关领域在国内、欧洲乃至全球的经济技术实力、竞争力和工业领先地位。强调该战略是长久确保与扩大德国整体经济实力、国民就业与繁荣的必然要求。该战略的一个目标是到2030年,逐步将工业在德国和欧盟的增加值总额(GVA)中所占的比重分别扩大到25%和20%。《国家工业战略2030》提出,一个过程的经济意义越大,国家积极主动参与其中的行动空间就越大。如果出现对经济具有现存重要性的挑战,国家的干预可以延伸至限时接管股份以及给予企业补贴。

事实上除了德国出台《国家工业战略2030》,美国最近也出台了《先进制造业美国领导力战略》,也强调“联邦、州和地方政府必须共同努力,来支持先进制造业”。这些情况反映了西方国家对于政府与市场关系的反思。德美两国都曾经质疑中国的市场经济地位,认为中国政府对市场的干预过多,对中国的产业政策纷纷予以批判,如今却纷纷开始重新思考产业政策的作用,并承认经济模式是发展的、适度的、可调试的。当西方国家实现了工业化后,它们反过来开始游说其他国家放弃使用产业政策。但从20世纪30年代的大萧条直到70年代,凯恩斯主义鼓吹的国家干预一直是西方各国政府笃信的灵丹妙药,政府通过产业政策促进经济结构调整是西方国家常用的手段。

(二)补贴也不能滥用,关键是选择好的补贴模式

财政补贴的出发点要着眼于提供发展环境,规范和引导相关主体行为,化解宏观风险,实现国家的长远和可持续发展。但由于政府失灵等因素,财政补贴行为很容易陷入短期目标和微观层面,在没有外部压力的情况下,政府通常会选择短期刺激型补贴。短期刺激型补贴大多属于专向型补贴,着眼于实现短期政策目标,试图通过补贴刺激微观主体的创新等行为,直接作用于市场主体,干预市场主体的微观行为,影响企业产品相对价格。短期可能会产生一定的效果,但因为挤出效应和道德风险等,并不利于一国整体创新能力的提升。

在有外部压力的情况下,为了避免违反国际惯例,政府最好选择环境优化型补贴。政府通过补贴为企业营造良好的发展环境,但不能进行保姆式关怀,要强调企业发展必须自身应对一定的外部压力。必要的外部压力可以促进产业成长。一个很典型的案例是“德国制造”。大家现在都知道“德国制造”好,但最开始的时候,德国的产品,因抄袭英国产品,便宜地出现在国际博览会上,英国人发现后逼迫所有的德国产品必须打上“德国制造”,表示这是次品、模仿品、山寨品。这种情况刺激了德国,于是德国开始反思,所采取的举措是抓质量和标准,提高质量、制定标准、专利。从长远来看,适度的外部压力,可以避免政府的短视行为,避免过多地对微观主体进行干预,而是更多地着眼于化解宏观风险,这有利于提升一国整体创新能力

四、结论与建议

第一,基于国内国际两个维度对现行补贴进行评估。要考虑国际公平竞争,但更要考虑中国未来发展战略对现行补贴必要性与合理性进行评估。中国的补贴体系、补贴范围和补贴标准等与西方发达国家存在重大的差别。在评估现行补贴的过程中,必须充分考虑我国现实国情与未来发展战略,不能别国说什么我们就听什么,坚持在核心利益上不能让步。

第二,以建立符合国际惯例的补贴体系为契机,对我国财政补贴体系进行系统性重构。着眼于优化自身发展环境、化解宏观风险的角度重构补贴体系,减少补贴扭曲市场主体的微观行为。基于上述标准对补贴进行分类处置,该保留的要保留、该新设的要新设、该调整的要调整、该清理的坚决清理。

第三,积极参与补贴问题国际规则制定。在修改WTO补贴协议中,要明确坚持共同但有区别的责任原则,在统一的规则下,协议要对各国的补贴行为区别对待,既要促进国际公平竞争,又要考虑各国发展要求,同时避免长臂管辖。

 

 

 

(作者单位:十大黑彩平台排名)

 


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