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区域分化与转移支付的逻辑关联

发布日期:2019-06-20 点击次数: 字体:

刘 尚 希

2019年第13期(总第625期)

十大黑彩平台排名               二○一九年六月十一日


感谢各位专家光临黑彩平台地方财政经济运行调研成果发布会,这个专题的发布会我们每年都做。2018年年底调研结束以后,我们紧锣密鼓的研究这个问题。我简单谈几点想法:第一,调研发现了什么;第二,调研发现的这些问题说明了什么;第三,下一步应该怎么办。

调研切入点:从财政看当前经济社会发展状况

这次调研不仅是短期的形势分析,而且也是从中长期来看待地方财政经济运行,切入点是从财政的视角来看地方经济以及整个国民经济和社会发展的运行状况,不仅仅是“经济运行”这个短期的概念。

财政是国民经济的综合反映,也是经济社会发展的综合反映,财政还是国家治理状况的综合反映。财政作为国家治理的基础,支撑着整个经济社会的运行和发展。打一个比喻,财政像血液一样,来自于经济社会自身,又输布到经济社会的各个“细胞”,即各个地方、各个部门,社会共同体的每一个部分都因此而紧密地联系成为一个有机的整体。去医院看病,感冒发烧首先要抽血,查查血象,从血液情况来判断身体的状况。我们开展的地方财政经济运行调研也有点类似。财政是社会共同体的血液,我们从财政切入,通过财政的一些指标,发现整个经济社会运行、发展中存在什么样的问题。

基于风险理性来分析研判未来情势

一般开会,形势分析会居多,都是短期的分析。从发展的状态来观察,是一个中长期的视角。大家从我们的报告中可以看出来,分析的不仅仅是年度的数据,会涉及到以往情况的分析判断,有一些图表显示的是过去若干年变化的一种趋势。这种趋势会不会持续,是具有不确定性的。所以,对未来的判断也不是用一种确定性的思维,按照线性思维来推理未来状态,而是以一种不确定性的思维来考虑问题。未来的变化可能存在多个路径,不一定是按照过去的数据所显示的趋势继续延续对未来状态的判断,须以一种“虚拟理性”(对应于“实体理性”),也就是风险理性的思维方式去观察、分析和研究。

调研发现:各地对转移支付依赖程度越来越高

调研从财政角度切入,重点关注了转移支付。中央对地方转移支付的规模越来越大,2018年底达到六万多亿,2019年预算安排达到7.5万亿元,占中央财政支出规模的68%,接近70%,规模相当大。近些年中央对地方转移支付以两位数的速度增长,但从实地调研情况看,各地普遍反映希望中央加大转移支付力度。这是中西部地区一种普遍的诉求,在发达地区一些欠发达的地方也有这样的想法。尤其是在“三大攻坚战”的背景下,地方政府还面临隐性债务等直接或者间接的压力。2019年更大规模减税降费,预计减税降费规模为2万亿元,地方政府更是感到压力剧增。如果转移支付规模越来越大,占比越来越高,其隐藏的风险是不言而喻的,且会不断累积扩大。

区域分化与转移支付有内在的逻辑关联

一方面,地方对转移支付的依赖程度上升,另一方面,地方区域分化在加剧。单就区域分化而言,无所谓好坏。若把两者关联起来观察,则会发现其中隐藏着很大的风险。

那为什么会出现这么一种状况?调研发现,区域之间的分化和对转移支付的依赖,并非是不相干的两个问题。区域分化,不仅是原来地理概念上的东中西区域发展的不平衡,而是在原有东中西区域发展不平衡的基础上,南北之间的差距在不断拉大。北方原来一些经济强、大的省市,其经济状况、财政状况、社会状况都出现了全面的滑坡。区域之间的分化反映在经济层面,也体现在社会层面,如人口的流动、老龄化、创新能力、地方政府的治理能力等等都在分化。所以,这里指的区域分化不是单一的经济增长速度,而是反映了经济社会各个方面。在这种情况下,分化导致了一些地方的财政压力越来越大,而且从东中西原有的这种不平衡转变为南北之间的差距扩大。地方政府承受着越来越大的压力,换一个概念来说实际上是风险,即公共风险和财政风险在一些地方都在上升从区域分化来看,又出现了新的特点,风险上升的地方有所扩大,这意味着我们国家整体的公共风险和财政风险都在缓慢的积累,也是呈上升趋势,尽管目前还是在可控范围内。但如果我们没有清醒的认识,这种风险有可能会越来越大。

  如何避免全国性的公共风险及财政风险同时上升,这恐怕是我们面对的严峻挑战。眼前可控不等于未来可控。未来并不在现在的延长线上,如果以为现在没有问题,将来也没有问题,这显然是一种传统的确定性思维,没有风险意识。尤其在中美贸易战升级的背景下,在研判国家整体风险形势时,也要将这些外部的风险和压力都考虑进来。从未来趋势来看,世界面临高度的不确定性,我国的整体风险毫无疑问是在上升的。怎样去应对这些风险?习近平总书记在今年年初讲到这个问题,指出要坚持以底线思维去防范化解重大风险,转为学术语言,就是防范化解公共风险、财政风险。习总书记讲的各个领域的风险事关整个国家发展,事关整个社会共同体,也就是公共风险,而财政风险实际上就是公共风险的转化。公共风险越大财政风险越大,公共风险越小财政的压力越小,财政的风险越小,这是相互关联的。一些国家出现财政危机,都是公共风险在财政上的转化和反映。

为什么公共风险会转化为财政风险?这是财政作为国家治理基础的职能所系。财政是防范化解公共风险的最后一道防线,无论从制度设计,还是从短期应对,都是如此。当财政不能承受的时候,意味着会出现重大的危机。从历史上看,一些国家的兴衰、一些重大制度的变迁,实际上都与财政有直接的关联。美国独立战争、法国大革命、我国历史上历朝历代的变更,都和财政有直接的关联;前苏联的崩溃,其实也能看到财政脆弱带来的后果。从这点来看,当前从财政的角度切入,分析财政问题,实际上也就是分析国家治理的基础到底牢固不牢顾,到底能不能有效支撑国家整个经济社会发展。所以,财政的问题不是简单收支的问题,不是有没有钱花的问题,而是治理的问题。如果仅仅从收支这个表象来考虑,财政就变成财务的概念。从转移支付、区域分化的关联着手,我院的地方财政经济运行调研就是试图要从一些现象提炼出一些以前可能没有认识到,或者认识不深、不清晰的问题。从调研发现,转移支付与区域分化有内在的逻辑关联。

过去的逻辑认为,转移支付是在区域化不平衡的条件下促进区域之间基本公共服务的均等化,解决的是区域公平的问题。似乎是区域之间的发展不平衡才导致了转移支付这种制度设计。但转移支付是不是被动的去应对区域之间发展的不平衡?调研中发现,转移支付不仅是追随区域公平,它对区域的效率其实也可以产生重大的影响。现在出现了区域分化新的特点,南北差距扩大。从这个差距中可以看出,转移支付资金使用中的低效或者说绩效不高的这种状况,与区域分化是有紧密联系的。

公平与效率“两张皮”

这就要回到一个基本理论问题,即公平与效率的关系。在传统的理论视野中,公平和效率是两个问题,有各自的目标和手段,并认为二者之间是对立的,故而没有将二者联系起来看作一个整体进行分析,更没有把公平和效率相互之间的影响进行深度的理论分析。所以,我们在说效率的时候就只说效率,在说公平的时候就只说公平,在制度设计和政策制定上也是如此,甚至变成了不同学科理论的任务。

具体到财政,财政要促进效率的提升,可能就仅仅讲财政怎么促进经济效率的提升,这是一个独立的目标;而讲到促进社会公平、促进区域公平的时候,可能又是财政的另一个目标或职能,这又是一个独立的事情。这种理论的误导,可能导致了在追求效率和追求公平的时候把两者搞脱节了,在转移支付这个问题上尤其明显。转移支付的直接目标毫无疑问是促进区域公平,就是推进区域之间的基本公共服务均等化。新发展理念中讲的“协调”,其中包括了城乡区域的协调,这里的“协调”应包括了公平的概念和效率的概念,也就是说“协调”是个整体发展的概念。如果认为区域之间实现公平好像就协调了,这可能是对协调发展的一种偏颇的认识。协调既包括了公平也包括了效率。从调研中发现,追求效率、追求公平“两张皮”,再通过转移支付制度的设计,内化到了区域的分化之中。前面所说的区域分化与转移支付有逻辑关联,根子还是在理论认识上公平与效率“两张皮”。

转移支付转化为公共投资和公共消费,最终应转化为
物质资本和人力资本积累,这个转化的状况影响区域效率

转移支付的直接目标是促进区域公平,基本公共服务均等化。转移支付资金最终要么转化为公共投资,要么转化为公共消费,一般性转移支付或专项转移支付都不外乎如此。公共投资在当地会形成物质资本积累,公共消费转化为人力资本积累。民生问题,是个消费问题,也是个公共消费问题,公共消费就是以政府的方式促进整个社会人力资本积累的提升。因此,一个地方转移支付规模大,意味着这个地方的物质资本形成,人力资本的积累要比转移支付规模小的地方有更快增长的可能,发展的后劲有更大的增强。从这个意义上来讲,转移支付不仅可以促进区域的公平,而且可以促进区域效率的提升。比如公共资本,这体现为社会基础设施、城市公共设施,以及各方面的环境改善。公共服务即公共消费,转化为人力资本,意味着创新创业有了基础,事是人干出来的加大对中西部地区、欠发达地区的转移支付,是逐渐让大家共享发展成果的同时,希望各地发展能力因此而有所提升。这个能力就体现在地方的资本积累,包括物质资本的积累和人力资本的积累。从发展经济学中大家都知道发展要依靠资本,而在现代发展经济学不仅仅重视物质资本,更加重视人力资本。就此而言,促进基本公共服务的均等化,也就是促进基本消费的均等化,这是有利于促进人力资本积累的,而且有助于区域平衡发展。从逻辑上来看,加大转移支付的力度,欠发达地区转移支付越来越多,资本积累,包括物质资本和人力资本的积累,应该说比仅仅靠自己积累要有一个更快的变化,更快的增长。否则,就意味着转移支付仅仅满足了公平目标,实现了一种结果上的公平,而未能有效转化为资本,效率目标未能实现,地方发展能力未能增强,区域之间发展机会的公平可能反而拉大了。在这种机制下,一些地方就越是要依赖转移支付,可能落入发展停滞的陷阱之中。这无疑是隐匿的国家治理风险。

转移支付既要追求公平的目标,

也要将公平的目标转化为效率的目标

调研发现,一些地方获得了大规模的转移支付,有的投资不是有效投资,而有的公共服务也没有真正转化为人力资本,或者转化为人力资本也没有和当地经济发展的需要相匹配。比如教育办好了,人均受教育年限提高了,但最终人走了,流失了,这就说,即使转化为了人力资本,也跟当地变成了“两张皮”,所以在一些地方就表现出分化程度更明显,差距就越来越大。这不仅仅在经济方面,在社会方面、创新能力方面、创业创新方面更是如此。

转移支付既要追求区域公平的目标,也要将区域公平的目标转化为区域效率的目标。这里不是讲兼顾的概念,兼顾就会是“两张皮”,我讲的是转化的概念,通过促进区域公平,促进区域之间基本公共服务均等化,转化为区域效率的提升,从而促进区域平衡发展,也就有助于解决发展不充分、不平衡的问题。当前面临的主要矛盾是人民对美好生活日益增长的需要与发展不平衡、不充分的矛盾。转移支付应起到缓解这个主要矛盾的作用,但是在现实中它没还有起到这个作用,或者起到的作用是不够的。这其中有理论的问题,公平和效率长期来“两张皮”,各说各的,顶多是兼顾一下,没有把公平和效率内在的相互转化的这种关系阐述清楚。所以这也导致政策设计、制度设计,在目标的确定上“两张皮”。公平目标就是公平目标,效率目标就是效率目标,各搞各的,似乎这是两码事,交给不同的部门,即使同一个部门,比如说财政,那也是当成两件事来办的。在实际运行中,促进结果公平的同时没有让结果的更加公平转化为能力的公平、机会的公平,进而促进效率的提升。

从数据上看,转移支付对促进各地的财力均等化产生了非常大的作用。从区域公平、基本公共服务均等化这个目标来衡量,转移支付卓有成效,资金使用绩效很高。但是要从区域公平转化成区域效率这个角度来衡量,转移支付制度还有待改进。这其中不仅仅是政策问题、制度问题,更重要的是理论问题、思维问题。如果说区域公平不能转化为区域效率,这种分化就会不断加大,导致一些地方对转移支付的依赖程度会不断加深,这对全国来说意味着公共风险,发展的公共风险会整体上升,这是值得关注的重大问题。

对转移支付传统的理解,主要是应对区域发展不平衡,促进区域基本公共服务均等化,保底线公平。但不应满足于此,更重要的是让区域的公平转化为区域的效率区域分化的本质是什么——就是区域效率的分化。反映在各种指标上的分化,比如说经济分化、社会分化、财政收入分化等等,其实就是区域效率的分化所致。

转移支付最终要促进区域人口素质和能力提升

进一步分析,区域效率的分化是能力的分化。区域能力是综合性的,但终究离不开人口素质和人的创新能力。贯彻以人民为中心的发展思想,就是要转到“人”身上来,转移支付不仅仅是促进发展成果的共享,更重要的是促进人的能力提升,只有这样才能真正使财政体现“发展是依靠人,发展是为了人,发展成果人民共享”。财政是人民的财政,发展成果应通过财政共享。有的提出福利主义,甚至成为财政学理论分析的一个重要基准,例如用福利最大化、福利损失来衡量、判断政策的优劣。仅仅从共享发展成果这个福利主义角度去考虑财政问题是远远不够的。其实发展最终还是要依靠人民,就是依靠人力资本的积累,依靠人们能力的普遍提升,并体现在人的创新能力上。这就是说,发展要依靠人。

能力是个综合的概念,有不同层次,包括普通劳动者、技工、研发人员、管理人员等的能力。只有人的能力提升了才能缩小区域发展能力的鸿沟,才能真正缩小区域之间的发展差距,缩小不平衡的状态。对整个社会来讲,才能真正从追求结果的公平转向追求机会的公平。也只有转向机会的公平,经济社会发展才能是可持续的;而通过财政多收多转移来追求结果公平,从长期看,迟早都会拖曳发展。这也就是古人说的“授之以鱼”和“授之以渔”的关系。福利国家的历程给后发国家提给了如何共享的经验教训。而要追求机会的公平,就要围绕人来做文章,理论上就是要以人民为中心,政策上就是要促进人的能力提升,缩小能力的鸿沟,这表现在区域之间、城乡之间。这对整个社会来说,就有一个更公平的结果。因此,仅仅是通过财政去追求一种结果的公平,而忽视了财政促进机会的公平,这是过去在研究中可能考虑不全面的地方。

下一步转移支付制度怎么去完善,答案也就在其中了。理论和观念的转变是第一位的,也是指导改革和修订政策的前提。从静态社会变为动态社会,劳动力流动、人口和家庭迁徙,意味着财政体制、转移支付制度的基础已经从静态的人口分布转变为动态的人口分布。这给体制和政策带来了种种不确定性,也给政府的能力提出了挑战。动态社会的管理比静态社会的管理要难得多。面对人口、家庭的区域迁移,要让转移支付跟着人走,实现公共服务与人民需要的匹配,难度大大增加。当下正在全面实施绩效管理,如果绩效不能落到人的能力、区域能力上去,道路、学校、医院等等搞得再好,也难说有绩效。这表明绩效的理念也需要更新。

 

 

 

     (作者单位:十大黑彩平台排名)


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