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刘尚希 ▏论“十四五”财政改革

发布日期:2019-07-08 点击次数: 字体:

 在现有的基础上,适当加大中央与省级政府的事权,这是最为首要和关键的问题。不要把公共服务只当做公共福利,而是要当做人力资本的积累看待。

 2019年6月26日,十大黑彩平台排名与世界银行联合举办的“十四五时期财政改革”工作坊研讨会在世界银行中国代表处召开。十大黑彩平台排名刘尚希院长、宏观经济研究中心石英华主任、外国财政研究中心李成威副主任,世界银行中国局局长芮泽、首席经济学家John Litwack、高级经济学家赵敏、高级顾问Ehtisham Ahmad教授等参加会议。在研讨会上,最正规的时时彩网站与世行双方专家就“十四五时期财政改革”相关问题进行了深入交流讨论。

 刘尚希院长发表主旨演讲,强调在动态社会,财政体制改革要更多地从支出划分方面做文章;同时,提出“财政可持续,功夫在诗外”、改革要将重点放在“人”的身上等观点。经整理,现发表刘尚希院长演讲的主要内容,力求原汁原味,以飨读者。

 1、这个时代变化太快,财政改革目标更加多元

 中国的改革进入了新的阶段,发展也进入了新的阶段,我们要在这个背景下考虑中国财政体制改革相关问题。财政体制改革,既要与当前新的发展阶段相适应,也要与改革总体目标相适应。

 中国的经济社会转型经历的时间很短,一些要求大家还没完全接受,新的要求又不断涌现。特别是,一代人要经历两个甚至更多发展阶段,一些新生事物在观念上接受有个过程。如果时间够长的话,大家可以慢慢接受,但是中国的发展速度不允许慢慢适应。中国的问题与快速变化是相关联的,尤其是政府间财政关系方面,与时代变化所提出的要求关系非常密切。

 以往财政改革的目标强调与市场经济相对应的公共性,主要围绕经济目标做文章,服务于促进经济增长。现在,不仅是一个公共性的问题,而是综合性问题。不仅着眼于经济目标,还要着眼于社会目标。不仅要考虑经济问题,还要考虑社会、生态环境、全球治理等各个方面的问题。在财政体制改革方面,1994年的改革只要考虑调动地方经济积极性就可以,而现在是不够的,现在社会发展、扶贫、环境改善等各个方面都要考虑如何调动积极性。

 2、在动态社会,财政体制改革要更多地从支出划分方面做文章

 在计划经济背景下,人口流动较少,相对来说是一个静态的社会。改革开放以来,人口加速流动,毫无疑问这是动态社会。在动态社会,中央与地方财政事权划分、收入划分和转移支付等体制改革问题具有更大的复杂性。

 尽管现在的转移支付规模越来越大,但还是难以满足地方履职的需要。现在地方财政支出比重超过85%,中央本级支出不到15%。大量财力下移,让地方政府履行职责。

 在动态社会,发展的整体性越来越强。发展的整体性越强,就需要中央和省级政府履行更多的事权。人口流动规模越大,很多事情在省以下层面无法解决。让一个地方解决公共服务问题,会产生流动人口与户籍人口公共服务不一致的问题。中国有2亿多人在城市工作,但并没有城市户籍。2亿多人享受的公共服务与当地户籍人口有差别,主要原因是地方政府对流动人口提供公共服务的积极性不高。如,流动人口儿童的教育等问题解决的不是太好,都与此有关。中国发展到这个阶段,各个地方之间越来越成为一个有机整体,一些事权交给地方政府很难解决。所以,完善政府间财政关系,必须要调整思路。过去局限于从收入方面解决问题,强调如何增加地方的财权和财力,现在这个思路要调整,应强调中央与省级政府要履行更多事权。完善政府间财政关系,要从收入方面考虑问题,转到从支出方面考虑问题,要逐步提高中央政府支出占整个支出中的比重。事权的履行要更多地由中央政府自己来做,而不是通过下命令、发文件让各级地方政府来做。如果不这么做,地方的责任会不断加大,会形成“小马拉大车”的结局。 

 3、财政可持续,功夫在“诗外”

 关于财政可持续性问题,不能从财政本身来考虑,而是要从公共风险方面思考问题。比如说出现重大的危机,即便没有法律责任,政府也要履行相关责任。尤其是我们党的宗旨就是全心全意为人民服务,强调“人民对美好生活的向往,就是我们奋斗的目标”。从这个意义上,中国政府承担的公共责任更大。如果对概念稍作转化,公共责任实际上就是公共风险,如经济稳定、金融稳定、社会稳定和环境改善等问题,都是公共风险问题。当这些领域公共风险扩大,若要加以控制,就会转化为财政风险。当然制度改革也是一种办法,但制度改革经常滞后,所以,化解公共风险最终都会落到财政上。当各种风险累积,都需要财政化解,如果财政不能承受,就会转化为财政危机。希腊等国家发生的财政危机,与财政承担的化解公共风险的责任是分不开的。所以说,财政的可持续性不仅是控制财政本身的风险问题,而是要平衡公共风险与财政风险的关系。财政不可能关起门来过日子,所以必须放弃会计学意义的财政可持续性概念。

 现在各个方面都关注债务问题,当然这个问题很重要。但我们必须考虑债务是怎么产生的。财政要有更广阔的视野,这也说明了为什么财政是国家治理的基础。总之,在新的时代,财政面临的问题越来越复杂,探讨如何建立公共风险与财政风险的平衡机制很重要。目标要着眼于公共风险最小化,财政才能实现终极可持续目标。所以说,功夫在诗外,实现财政可持续要跳出财政自身。

 4、将重点放在“人”的身上,是十四五规划的核心问题

 十四五财政改革,应当把政府间财政关系放在最重要的位置,在中央与地方事权划分上要有大的突破。在现有的基础上,适当加大中央与省级政府的事权,这是最为首要和关键的问题。另外,还要让地方政府有稳定的预期,包括地方政府承担的事权和支出责任,都要可预期。

 从投资方面来看,现在应更多从物质资本投资转向人力资本投资,转向公共服务的提供。不要把公共服务只当做公共福利,而是要当做人力资本的积累看待。从这个角度入手,可以改善不平等问题,不仅能改善当前的不平等,还能改善未来的不平等,促进机会的公平。中国未来的发展要放在人的身上,这是十四五规划的核心问题。


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