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白景明 ▏促区域协调,财税政策应打好三张“牌”

发布日期:2019-07-03 点击次数: 字体:

 区域经济协调发展是中国特色社会主义市场经济的突出优势。改革开放四十年来,我国形成了区域板块轮动增长带动总体经济的增长格局,区域经济差距总体上呈逐步缩小势态,省际间人均GDP最高值与最低值之比已降至400%的水平。成就如此辉煌,其根源在于中国特色社会主义制度体系有力维系了14亿人960万平方公里的大市场的统一性,释放了所有区域的经济增长需求,主动连接了区域优势。

 财税政策是中国特色社会主义制度体系的组成部分,其重要功能之一是促进区域经济协调发展。具体表现有三点:一是运用转移支付平衡区域基本公共服务保障水平。2019年中央对地方转移支付已达7.5万亿,占地方一般公共预算收入比例高达75%,占中西部地方一般公共预算收入比例超过56%。中央对地方转移支付占一些省份GDP比例已达30%水平,占中部省份比例大多超过10%;二是施行高强度减税降费政策普惠性支持区域经济发展,同时还推出了一些区域性税收政策;三是地方债发行开前门堵后门。2019年地方债规模高达3.08万亿,超过国债规模1.25万亿。其中专项债为2.15万亿。从近年数据看,地方债额度边际增长率中西部省份普遍超过东部省份,体现了激发经济相对落后省份经济发展后发优势的政策意图。

 当前我国经济保持中速增长,结构调整步伐加快,年新增就业人数1100万左右,物价相对稳定。但同时也要看到经济下行压力渐强,供给侧改革任务艰巨,需求侧结构变动步伐加快,外部挑战骤增。破解这些难题,优化区域经济协调发展意义重大。当前优化区域经济协调发展有特定历史任务。具体讲有三点:一是要在巩固前期经济发展基础上培育增长极,如长三角、粤港澳大湾区、海南经济特区、国内落实“一带一路”倡议重点区域等;二是要以习近平总书记提出的创新发展和绿色发展理念为引领,形成新的区域发展优势互补格局,其核心是造就适应高质量发展和国家经济长久安全的区域分工体系,包括生态功能区与其他地区优势互补、优化区域间产业转移体系建设、拓展区域间比较利益增长空间等;三是通过深化改革增强区域间要素流动的规模和自由度进而提升统一市场的运行效率。

 区域经济协调发展步入新阶段具有强烈自发性,是市场内生的动能转换和要素流动结构变化的客观要求。但必须看到,当前乃至今后一段时间内市场配置资源的效率在减弱,需要多样化、高强度政策来助推和引导。这对充分发挥财税政策促进区域经济协调发展提出了更高要求。

 财税政策促进区域经济协调发展,切入点是直接调整要素收入分配格局,具有时效快和针对性强两大特点。当前财政促进区域经济协调发展应优化转移支付、税收政策和地方政府债务三大手段的运用,打好这三张“牌”。

 首先,深化转移支付制度改革。中央对地方转移支付制度始终是落实国家区域经济协调发展战略的强有力手段。近年来转移支付结构不断优化,突出表现在一是老少边穷、生态功能区、边疆等地区转移支付规模快速扩张;二是完善产业分工体系等转移支付如产粮大县转移支付、资源枯竭型城市转移支付等规模不断扩大;三是逐步建立起适应人口流动要求的转移支付体系。这在一定程度上增强了区域经济发展协调性。这些情况说明转移支付的核心功能是平衡区域发展潜能。就区域经济协调发展目的而言,深化转移支付理应建立针对特定区域的转移支付。近期国务院常务会议提出建立振兴东北专项转移支付可说是一项有益探索。这项改革本质上是要提高转移支付的稳定性和针对性,在充分发挥东北区位优势、技术优势和分工优势的基础上助推东北经济发展。由此可得出,区域性转移支付是实现全国新一轮区域板块轮动型经济增长的加速器,是在放大转移支付的平衡发展功能。

 其次,完善区域间税收分享政策体系。要素充分自由流动是区域经济协调发展的基本条件。然而要素自由流动会带来税收区域分布变动,这会在一定程度上造成按行政区划划分税收与税收流向之间的矛盾。目前经济结构调整加速,新的区域分工体系逐步形成,税源集聚区域结构相应变化。但必须承认,税收是在统一市场内形成的,没有区域优势互补任何一个区域的税收都不会正常增长。特别是跨区域经济圈内的税收增长已凸显出区域共生特征。进一步说,跨区域特色经济圈的形成要求各行政区域实行相对统一的产业集群发展战略和财源建设战略。在这种背景下区域间税收利益分布与财源建设投入又会产生矛盾。因此,完善区域间税收分享政策成为必须解决的问题。从制度角度看,解决这一问题的难点是如何打破行政区域方面的体制性障碍。就现行制度安排看,国地税合并为区域间税收分享创造了条件。这是由于税务局作为中央部门本身已无绝对性行政区划色彩,有条件统筹跨区域税收征管。各地应以此为基础协商解决税收分享。特别是省内行政区域间完全可依托省级政府统管省内事务的权力和税务局垂直管理体制来实现合理的区域税收分享。省际间的税收分享则似应加强协商,按财源建设投入比例、企业产品销售流向、企业就业推动能力等因素来核定共建产业集群的税收分享比例。

 最后,充分运用地方专项债推动区域经济协调发展。地方专项债定位本身就是经济建设。但现在的问题是地方专项债项目选取大多只考虑行政区划内的经济建设。今后推动区域经济协调发展应重视依靠专项债来实现区域协调发展战略。具体讲,地方专项债本身由中央核定限额并分配指标,因而中央完全可以把政策意图贯通到限额和指标分配。从操作角度看,今后指标分配应向区域经济协调发展战略重点区域倾斜,扶持一批重大项目,不宜再完全按行政区划核定项目数量,特别是对一些省的事关全局的项目,似可单列指标并辅之以专项转移支付。


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